摘  要：全過程人民民主視域下，地方人大監(jiān)督作為保障人民當家作主的重要手段，其效能提升尤為關鍵。全過程人民民主要求地方人大監(jiān)督主體的廣泛性、內容的針對性、過程的完整性。當前基層人大普遍面臨監(jiān)督力量分散、監(jiān)督內容不精準、監(jiān)督質效欠缺的瓶頸，松陽縣創(chuàng)新性推出“縣長來報告”品牌，打造協(xié)同式、精準式、跟蹤式監(jiān)督，為地方人大監(jiān)督效能提升提供新路徑。

關鍵詞：全過程人民民主；地方人大監(jiān)督；縣長來報告

全過程人民民主作為最高價值目標，具有“人民性”和“全過程”兩大特性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。作為我國全過程人民民主實踐的重要一環(huán)，地方人大監(jiān)督應當以實現(xiàn)人民民主的全覆蓋、全方位、全鏈條為目的。2021年9月15日，松陽建成麗水市首個縣級人大代表聯(lián)絡總站，并將這一天確定為全縣統(tǒng)一的“人大代表集中活動日”，由縣政府班子集體參與接待選民和人大代表，接受群眾監(jiān)督，活動成效不斷顯現(xiàn)。基于這一實踐，松陽縣人大打造“縣長來報告”工作品牌，將憲法、法律賦予人大的監(jiān)督權具象化，蹚出了一條適合縣域高質量發(fā)展的人大監(jiān)督新路徑。

一、全過程人民民主對地方人大監(jiān)督工作提出新要求

（一）“全覆蓋”構建監(jiān)督格局

在地方人大監(jiān)督體系中，監(jiān)督主體和客體扮演著至關重要的角色。地方人大監(jiān)督主體可以分為完全監(jiān)督主體和不完全監(jiān)督主體。完全主體有地方各級人民代表大會及其常委會，不完全監(jiān)督主體有地方各級人民代表大會代表、人大常委會組成人員、人民代表大會專門委員會。地方人大監(jiān)督客體，是指監(jiān)督行為所指向的對象，即“一府一委兩院”及其相關職能部門。在傳統(tǒng)的監(jiān)督二元關系中，監(jiān)督者和監(jiān)督對象之間具有天然的對抗性。在地方人大監(jiān)督中發(fā)展全過程人民民主，要求重新認識和處理監(jiān)督主客體關系，不僅要注重監(jiān)督的廣度和深度，還要注重監(jiān)督的主動性和互動性。一方面，監(jiān)督主體必須具備全員性和廣泛性，依法履行職責，加強自身建設以提高監(jiān)督工作的有效性和權威性。另一方面，監(jiān)督客體必須樹立“對人大負責、向人大報告、受人大監(jiān)督”的自覺意識。從而打破傳統(tǒng)關系模式，形成地方人大積極主動監(jiān)督、“一府一委兩院”自覺接受監(jiān)督的新格局。

（二）“全方位”聚焦問題導向

調查研究是做好人大監(jiān)督工作問題導向的基礎，更是精準把握群眾需求和關切的必經之路。首先，要突出重點領域。地方各級人大監(jiān)督工作要緊緊圍繞黨委政府的中心工作，特別是改革、發(fā)展、穩(wěn)定的工作大局，結合地方不同時期、不同階段的中心工作和重點領域，確保監(jiān)督工作與既定的目標任務一致。其次，要關注熱點難點。圍繞人民群眾“急難愁盼”問題，將人民群眾反映強烈的熱點問題作為重點監(jiān)督內容，回應群眾關切。再次，要聚焦民生實事。保障和改善民生應當是人大監(jiān)督工作的出發(fā)點和落腳點。在確定監(jiān)督議題時，應堅持“小切口”原則，選取與群眾生活密切相關的議題，依法開展監(jiān)督，切實解決群眾的實際困難和問題。

（三）“全鏈條”實現(xiàn)閉環(huán)管理

全過程人民民主之精髓強調了“全”，其中包括運作環(huán)節(jié)的全程性。地方人大監(jiān)督是一個連續(xù)的過程，它應該遵循“監(jiān)督—落實—再監(jiān)督—再落實”的邏輯進路，要求凸顯民意收集、匯總分類、交辦轉送、督辦落實、辦結反饋、總結評議的“閉環(huán)效應”，形成監(jiān)督工作的良性循環(huán)。事前介入，監(jiān)督議題“問需于民”。在確定監(jiān)督議題時，應廣泛征求群眾意見和建議，通過代表碼、接待選民、座談會等多種渠道收集民意，使監(jiān)督議題更具針對性和實效性，確保符合群眾需求和利益。事中監(jiān)督，監(jiān)督過程“問計于民”。在監(jiān)督過程中，地方人大應充分聽取群眾的意見和建議，同時，邀請代表參與監(jiān)督活動，增強監(jiān)督工作的透明度和公正性。此外，還可以借助數(shù)字化應用場景等手段，提高監(jiān)督工作的效率和準確性。事后測評，監(jiān)督結果“問效于民”。監(jiān)督工作的最終目的是要取得讓人民滿意的實際效果，因此監(jiān)督應當是有頭有尾、善始善終，既重過程、更重結果。地方人大應對監(jiān)督結果進行評估和反饋，對監(jiān)督工作開展滿意度測評和回頭看，確保監(jiān)督工作的成果能夠真正惠及百姓。

二、全過程人民民主視域下地方人大監(jiān)督工作面臨的主要瓶頸

（一）監(jiān)督力量分散

監(jiān)督主體主動監(jiān)督意識薄弱。一是監(jiān)督放不開手腳。縱觀當下，地方人大在某種程度上自身角色定位不清晰，監(jiān)督事項往往涉及“老熟人”，在監(jiān)督工作上不敢動真格，較少運用質詢、特定問題調查等剛性監(jiān)督手段。二是隊伍專業(yè)性不強。當涉及醫(yī)療衛(wèi)生、經濟、法治等具有高度“分工性”的議題，缺少相應的知識背景，對一些具體政策執(zhí)行很難提供深入的解決方案和意見。三是代表結構待優(yōu)化。縣級人大代表多數(shù)產生于基層一線，“專家型”人才較少，在具體建議時點得出現(xiàn)象卻提不出對策。  

監(jiān)督客體自覺接受監(jiān)督意識薄弱。部分行政機關領導對上級行政機關監(jiān)督的重視程度遠大于同級人大監(jiān)督。更有甚者將人大的工作監(jiān)督、法律監(jiān)督與政協(xié)的輿論監(jiān)督相提并論。總的來說，沒有把對人大監(jiān)督的認識提升到尊重國家權力、維護國家權力的深層次高度上去。

（二）監(jiān)督內容不精準

內容安排求全貪大，脫離重點。部分地方人大監(jiān)督重心偏移，把多數(shù)工作精力分配到國民經濟和社會發(fā)展計劃、半年預算執(zhí)行情況、財政決算等常規(guī)性議題，面對影響高質量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境問題等與群眾利益最直接、最現(xiàn)實的中心工作，卻僅停留在報告審議層面，缺乏有效的監(jiān)督措施和實際行動。導致議題選擇看似高大上，卻未能精準對接群眾需求，未能切實惠及群眾。

內容選取體系不全，缺乏協(xié)調。人大監(jiān)督選題既要從技術性與科學性考量，也要從總量限制、屆內布局、對口部門覆蓋、立法監(jiān)督銜接、法定方式選擇、縱向聯(lián)動和橫向協(xié)同等現(xiàn)實性要素角度綜合考慮。當前人大監(jiān)督，還缺乏系統(tǒng)性考量。從任期布局看，對重點領域、重點部門沒有設置長期議題，缺乏跟蹤監(jiān)督；從聯(lián)動協(xié)同看，沒有充分將省、市人大監(jiān)督事項精準輻射到本縣域，未考慮到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的聯(lián)動，導致議題選取失準、監(jiān)督質效減弱。

監(jiān)督方向偏頗單一，降低效果。當前，地方人大在行使監(jiān)督權的過程中，主要方向還是集中在對政府整體工作的審視上。在新時代背景下，加強人大對選舉和任命干部履職情況的監(jiān)督，不僅是地方人大依法履職的內在要求，更是面臨的新課題和新挑戰(zhàn)。

（三）監(jiān)督質效欠缺  

重事后輕事前，常態(tài)監(jiān)督少。全過程人民民主要求下，人大監(jiān)督應當是全流程監(jiān)督與實時監(jiān)督的結合。然而，實踐中地方人大在履行監(jiān)督職責時，主要方式是常委會會議或在人代會期間審議工作報告，會議時間短且次數(shù)少，無法第一時間糾正問題，工作滯后現(xiàn)象嚴重。例如，經地方人大審議通過的預算，具體實施過程中具有較強的隨意性，人大對此也只能通過事后“追認”的方式進行被動監(jiān)督。

重形式輕實質，監(jiān)督手段少。一些地方人大開展的專題詢問，看似程序嚴密、合規(guī)合矩，實際上都提前與政府有關部門就問題及答案進行了反復溝通商榷，但究竟通過詢問解決了什么問題、取得了哪些成效，并沒有過多的關注。又如，受人員素質、審議時間等多種因素制約，涉及財政預算、國民經濟計劃的相關監(jiān)督，往往只是過一道法定審議程序，各種指標是否科學合理，難以深入審查。

重部署輕落實，跟蹤問效少。在視察調研、執(zhí)法檢查、審議報告結束后，人大雖然會就相關意見和建議形成審議意見，并遞交給“一府一委兩院”進行處理，但對監(jiān)督效果的持續(xù)跟蹤和深入評估卻顯得薄弱。表現(xiàn)在跟蹤監(jiān)督力度不夠，很少持續(xù)跟蹤、一抓到底，造成重答復輕落實、審議意見落實不到位、監(jiān)督效果不明顯的現(xiàn)象。

三、全過程人民民主視域下地方人大監(jiān)督效能提升路徑創(chuàng)新——以松陽縣“縣長來報告”為例

松陽縣人大在提升監(jiān)督效能方面邁出堅實步伐，創(chuàng)新推出“縣長來報告”工作品牌，致力于打造協(xié)同式、精準式、跟蹤式地方人大監(jiān)督。形成縣政府負責人主動向人大常委會匯報工作的模式，還帶動了監(jiān)委、兩院負責人常態(tài)化向人大報告工作，從而實現(xiàn)了從被動監(jiān)督到“一府一委兩院”主動報告的轉變。有效拓寬了人大與“一府一委兩院”以及人大代表、人民群眾的溝通渠道，將人大制度優(yōu)勢、職能優(yōu)勢轉化為縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實際成效，為地方治理提供了新的思路和方向。

（一）“協(xié)同式”監(jiān)督，增強監(jiān)督合力

常委會領導分包督辦。為加強人大監(jiān)督的協(xié)同性和實效性，常委會領導領銜督辦代表建議和民生實事項目。松陽縣人大采取“分包督辦”模式，一項代表建議或民生實事項目對應一名常委會領導、一個工委（專委會）和一個代表小組，采取視察、調研、座談等形式進行督辦，實時掌握建議辦理情況，提出建設性意見，并持續(xù)跟蹤落實。2024年在松陽縣大東壩鎮(zhèn)“村莊環(huán)境提升及基礎設施建設”民生實事項目實施過程中，人大代表雷文鳳提出的“關于農村危橋修繕項目中加強監(jiān)管的建議”被交通運輸局當場采納、迅速落實，充分凸顯人大監(jiān)督實效。

政府領導牽頭領辦。由縣政府領導牽頭辦理代表建議，把建議辦理融入整個政府和業(yè)務工作中，有效提高辦理質量。同時，將報告主體由原來政府組成部門升格為縣政府主要領導或分管領導，有效解決部門職責不清、推諉扯皮、內容不全等問題。具體來說，縣長每年就政府半年工作、民生實事和重大決策情況進行專題報告；分管副縣長報告專項監(jiān)督議題和代表建議的落實情況。此外，縣政府領導還需提交書面履職報告，并定期接受人大常委會的滿意度測評。

職能部門聯(lián)合辦理。在實際工作中，民情民意、代表建議涉及面廣，涉及部門多，有大量工作需要政府組成部門以外的單位辦理落實。為進一步提升相關建議辦理工作的精準度和效率，縣委、縣人大、縣政府研究決定采取一種更為高效、協(xié)作的工作模式——跨部門聯(lián)合辦理，將報告主體范圍從政府單一部門擴展到“一府一委兩院”多部門，以此整合各方資源、促進信息共享、形成責任共擔。

領銜代表全程參與。從以往代表建議辦理結果看，政府領導對代表建議的辦理情況主動了解較少。“縣長來報告”工作的開展倒逼縣政府分管領導、政府職能部門主動加強與代表聯(lián)系，從而提高建議辦理精準度。同時，松陽縣人大聚焦縣委中心工作和重點項目等，積極組織各級人大代表開展視察調研、執(zhí)法檢查、專題詢問和滿意度測評活動。尤其是“9·15人大代表集中活動日”，為人大代表與政府領導提供了面對面交流的機會，讓代表作為在一線展現(xiàn)、作用在一線發(fā)揮，進一步激發(fā)代表履職熱情。

（二）“精準式”監(jiān)督，把好議題選定

“常態(tài)化溝通”抓住重點問題。黨委決策部署和“一府一委兩院”重點工作是人大監(jiān)督議題的主要選擇途徑之一。習近平總書記強調，人大監(jiān)督要“圍繞中心、服務大局、突出重點，聚焦黨中央決策部署、聚焦人民群眾所思所愿所盼”。在貫徹落實這一指示精神的過程中，“縣長來報告”打破了原有議題選定的局限，我們不斷完善與黨委、“一府一委兩院”的常態(tài)化溝通機制，便于及時統(tǒng)籌謀劃、作出安排。

“數(shù)字化應用”錨定熱點難點。實現(xiàn)“松智匯”特色應用場景與“浙里人大代表履職應用”“代表履職一鍵通”等省市級應用場景貫通，將“縣長來報告”工作與數(shù)字化改成成果深度融合，實現(xiàn)了治理工作的數(shù)字化轉型。新增“線上代表聯(lián)絡室”“縣長來報告”等子場景，通過接入四個平臺、民情地圖等數(shù)據(jù)接口，利用大數(shù)據(jù)分析技術，識別民情民意中的熱點問題和共性問題，為人大代表調研、建議提供有力支持。同時，松陽縣人大常委會辦公室定期整理“高頻熱詞”，將群眾關注度高的問題作為候選監(jiān)督議題提交主任會議確定，并與縣融媒體中心聯(lián)動，開展《代表在監(jiān)督》專項活動，實現(xiàn)“人大+數(shù)字+媒體”的聯(lián)合監(jiān)督模式，確保群眾和代表的意見能夠及時轉化為人大監(jiān)督內容。

“代表聯(lián)絡室”廣泛征求民意。圍繞“縣長來報告”工作，縣政府組成部門積極設立“線下+線上人大代表聯(lián)絡室”，并指定專人擔任“人大代表聯(lián)絡員”，專門負責接待來訪代表、收集并梳理民情民意與建議，以及辦理后的反饋工作。截至目前，線下“人大代表聯(lián)絡室”的設立范圍已擴展至監(jiān)委、“兩院”等27個部門；黨委部門、群團、部分事業(yè)單位和國有企業(yè)共165個部門設立了“線上人大代表聯(lián)絡室”。松陽人大架構起了由1個“松智匯”應用場景、1個縣級人大代表聯(lián)絡總站、20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（開發(fā)區(qū)）人大代表聯(lián)絡站、百個部門代表聯(lián)絡室組成的“1+1+20+N”基層單元格局，全過程人民民主基層單元得到了進一步升級與延伸，打造踐行全過程人民民主服務中心成果初步顯現(xiàn)。

（三）“跟蹤式”監(jiān)督，力促問題解決               

全面梳理問題清單。依托“線上”“線下”闊面串聯(lián)，實現(xiàn)群眾、人大代表、職能部門的全時段多向互動，廣泛收集代表建議、民情民意并積極開展執(zhí)法檢查、代表視察調研等監(jiān)督活動，并據(jù)此梳理形成條目式、可操作性的“問題清單”。問題清單的形成有效避免了被監(jiān)督對象逃避整改或拿到監(jiān)督意見后執(zhí)行難、整改難的問題，也讓人大“二次監(jiān)督”有根有據(jù)。自“縣長來報告”實施以來，縣人大常委會已收集代表建議、民情民意等477條，并形成“問題清單”96張。

明確分配責任清單。通過建立“責任清單”，有效避免了承辦部門對問題整改的推諉扯皮現(xiàn)象。以代表建議辦理為例，交辦代表建議后，縣政府實行首問責任制逐一分解落實，屬于部門職責范圍內的，明確承辦科室辦理，經部門集體研究報分管副縣長審閱；屬于全縣性或是跨部門協(xié)同辦理的，報分管副縣長按相關規(guī)定處理。內部流程完畢后，由承辦單位與代表開展面商，包括具體牽頭領導、承辦科室、處理措施、落實時限。責任清單化后，有效推動了代表意見的閉環(huán)管理，2023年代表建議初次辦理滿意率由2022年的89.5％提高到96.8％，辦理質量和報告質量有了顯著提升。        

細致追蹤反饋清單。反饋清單是在建議督辦或監(jiān)督活動整改開始后，由人大常委會依據(jù)整改情況，向參與監(jiān)督主體動態(tài)反映監(jiān)督“后半篇文章”的機制。包含事中及事后反饋，其實質是持續(xù)性全過程監(jiān)督，通過“監(jiān)督-整改-反饋-再整改-再反饋”閉環(huán)模式，充分提升監(jiān)督對象的被監(jiān)督意識，同時“倒逼”監(jiān)督主體堅決履行監(jiān)督責任，抓好監(jiān)督工作。如建議辦理情況經政府分管領導審定后，采取當面答復或書面寄送形式進行反饋，同時附上《縣人大代表建議辦理情況征詢意見表》；議案建議應用場景能夠清晰展示交辦建議的主要內容、責任部門及辦理時限，確保每一項建議都能得到及時、準確的響應。在辦理過程中，系統(tǒng)實時更新進展情況，詳細記錄落實舉措，讓代表能夠隨時了解辦理進度和細節(jié)。辦理完成后，系統(tǒng)會向代表反饋辦理結果，確保信息透明、反饋及時。

在全過程人民民主的宏偉藍圖中，地方人大監(jiān)督效能的提升是推進民主政治建設的重要一環(huán)。通過深入研究松陽縣“縣長來報告”這一創(chuàng)新實踐，我們可以看到，全覆蓋、全方位、全鏈條的監(jiān)督模式能夠極大地提升監(jiān)督的精準性和有效性。這一模式的成功不僅在于其創(chuàng)新的形式，更在于其深刻體現(xiàn)了全過程人民民主的內在要求。展望未來，松陽縣人大計劃將現(xiàn)有實踐經驗下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，推出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長來報告”系列品牌，推動全過程人民民主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的深入實踐。